Єнська модель забудови під житло

Напружена ситуація на ринку житла

Єна належить до небагатьох міст у нових федеральних землях, населення яких постійно зростає з початку 2000-х років. У поєднанні зі збільшенням кількості домогосподарств за статистикою, постійним зниженням обсягів будівництва з 2016 року та дуже низьким рівнем вакантності — 2,1 % (станом на 2023 рік, що відповідає приблизно 1 250 квартирам), у Єні склалася напружена ситуація на ринку житла. Щоб і надалі залишатися конкурентоспроможним регіональним центром та мати змогу надавати житло кваліфікованим фахівцям, необхідна відповідна пропозиція житлових площ.

Муніципальна власність на земельні ділянки

«Концепція земельних ділянок під житлову забудову Єни до 2035 року» визначає очікуваний до 2035 року кваліфікований попит на житло, а також необхідні потенційні земельні ділянки під житлову забудову. У оновленому загальноміському плані землекористування (FNP) враховано ці земельні ресурси. Однак цих містобудівних концепцій само по собі недостатньо для швидкої мобілізації земель під забудову. Якщо місто володіє власними земельними ділянками, воно може впливати на соціально-політичні, містобудівні, екологічні та фіскальні цілі міського розвитку. Проте земельні ділянки, що перебувають у комунальній власності, є дуже обмеженими, а придбання земельних ділянок ускладнюється через напружену ситуацію на ринку. Лише близько 12 відсотків усіх потенційних земельних ділянок під житлову забудову, передбачених «Концепцією земельних ділянок під житлову забудову Єни 2035», перебувають у власності міста.

Соціальне житло

Без довгострокового резервування земельних ділянок неможливо забезпечити соціально прийнятне житло за рахунок створення житла з фіксованою орендною платою та обмеженнями щодо мешканців, а також шляхом концептуального розподілу та оперативного надання доступного житла. Для забезпечення домогосподарств з низьким рівнем доходу важливе значення мають, насамперед, квартири, що фінансуються з державного бюджету. Однак їхній фонд з 2015 року значно скоротився. Додаткове будівництво житла, що фінансується з державного бюджету, не могло здійснюватися в необхідному обсязі у Вільній землі Тюрінгія до 2024 року через діючі умови фінансування, встановлені законодавчою владою.

Дефіцит житлової нерухомості сприяє зростанню орендної плати та цін на земельні ділянки під забудову — цьому можна протидіяти лише шляхом збільшення пропозиції. Тому майбутня міська політика щодо земельних ділянок під забудову має ключове значення для сталого міського розвитку, що відповідає соціальним та кліматичним вимогам.

Ульмська модель

Різні муніципалітети в Німеччині вже мають модель землекористування для забудови та застосовують її з метою соціально справедливого використання землі. До них належать, наприклад, Штутгарт, Мюнхен, Потсдам або Мюнстер. «Ульмська модель», яка послужила орієнтиром для деяких міст, практикується в місті Ульм з 1890-х років і ґрунтується, зокрема, на принципі, згідно з яким місто завчасно викуповує земельні ділянки та утримує їх у власній власності, щоб керувати довгостроковим та сталим міським розвитком.

Відповідно до рішення міської ради «Від ульмської моделі до єнської моделі» (21/0977-BVвід 08.12.2021) була створена робоча група у складі представників міської адміністрації, муніципального підприємства KIJ, а також представників усіх фракцій міської ради з метою розробки «Єнської моделі» на основі «Ульмської моделі» планування земельних запасів. У результаті інтенсивної роботи та обміну досвідом з іншими муніципалітетами було встановлено: універсального шаблону для моделі земельних ресурсів не існує.

«Єнська модель» має бути адаптована до індивідуальних умов міста та пов’язаних з ними суворих обмежень (розташування, топографія, охорона природи, зони затоплення, особливості структури населених пунктів, обмежена доступність земельних ділянок, обмежені фінансові та кадрові ресурси тощо).

У рамках прийняття принципового політичного рішення міська рада затвердила наступні сім пунктів як основоположні принципи політики Єни щодо земельних ділянок під житлове будівництво:

1. Місто Єна ставить за мету сталий та соціально збалансований розвиток житлового будівництва шляхом створення житлового фонду відповідно до потреб у рамках соціально-політичних цілей та цілей стабілізації цін на основі чинної на даний момент редакції Концепції земельних ділянок під житлову забудову. Наразі це відповідає цільовому показнику у 4 830 квартир до 2035 року.
2. Місто Єна активно сприяє стратегічному придбанню земельних ділянок та довгостроковому резервуванню ключових ділянок відповідно до ключового проекту ISEK № 9 «Стратегічне управління земельними ресурсами» з метою довгострокового розширення можливостей муніципального втручання міста Єни в інтересах загального блага.
3. Місто Єна сприяє реалізації соціально-політичних цілей, а також цілей у сфері захисту клімату шляхом ініціювання, відповідно до потреб, процедур ухвалення планів забудови для надання прав на забудову, при цьому особливо сприяючи розвитку житлових ділянок, що перебувають у комунальній власності.
4. Місто Єна й надалі активно регулює розподіл муніципальних земельних ділянок під забудову за допомогою концептуального розподілу та директиви щодо критеріїв розподілу земельних ділянок під власне житло (Директива про власне житло).
5. Місто Єна й надалі розраховує на залучення приватних осіб до освоєння земельних ділянок під забудову, за умови, що вони виконують кількісні та якісні вимоги щодо структури житлового фонду або беруть на себе відповідні зобов’язання.
6. Місто Єна прагне до адекватного та справедливого розподілу витрат на розвиток земельних ділянок під забудову між бенефіціарами планування та самим містом.
7. Місто Єна постійно дбає про збереження та розвиток Єни як «міста коротких відстаней» шляхом кліматично стійкого доповнення, насамперед поблизу центральної частини міста, компактних та багатофункціональних структур з щільністю забудови, що не шкодить клімату та міському ландшафту, а також шляхом інтеграції міських зелених зон відповідно до концепції «подвійного внутрішнього розвитку».

Ця концепція ґрунтується на вже існуючих рішеннях міської ради щодо житлової політики Єни.

Стабілізація житлової політики: керівні принципи та затвердження концепції

З метою забезпечення в межах міста достатньої за якістю пропозиції житла для подальшого сталого та соціально збалансованого розвитку ринку житла в регіональному центрі Єна, постановою міської ради «Стабілізація житлової політики для Єни: напрямки та затвердження концепції» (20/0482-BVвід 14.10.2020) було затверджено соціально-політичну мету щодо стабілізації цін, яка передбачає створення 4 830 житлових одиниць до 2035 року.

ISEK Єна 2030+

У Комплексній концепції міського розвитку Єни 2030+  (ISEK, рішення міської ради 17/1632-BV) у ключовому проєкті № 9 «Стратегічне управління земельними ресурсами» сформульовано мету щодо розширення можливостей муніципалітету шляхом стратегічного придбання земельних ділянок, що може бути досягнуто лише шляхом створення довгострокового земельного резерву (тобто накопичення земельних запасів понад поточні потреби, визначені у спеціалізованих концепціях). Стратегічне муніципальне управління земельними ресурсами слугує сталого та відповідального використання обмеженого ресурсу — земельних ділянок — і враховує не лише економічні, а й екологічні, кліматичні та соціальні аспекти.

Напрямки житлової політики

Виділення муніципальних земельних ділянок під забудову регулюється «Напрямками житлової політики» як надбудівною стратегією житлової політики Єни. Вони затверджені рішеннями міської ради № 20/0482-BVщодо розподілу концепцій у багатоповерховому житловому будівництві, № 22/1740-BVщодо розподілу земельних ділянок під власне житло на основі критеріїв та № 21/0903-BVщодо створення житла з регульованою орендною платою та кількістю мешканців відповідно до Єнської моделі соціального житлового будівництва на період з 2020 по 2022 роки.

Містобудівний розвиток, що враховує кліматичні вимоги

Постанова про земельні ділянки під забудову може сприяти реалізації концепції «міста коротких шляхів» та кліматично стійкого міського розвитку, адже ключ до кліматично стійкого доповнення переважно прилеглих до центральної частини міста, компактних та багатофункціональних структур полягає у доступі муніципалітету до земельних ресурсів. Резерв земельних ділянок, що перебуває у комунальній власності, відкриває можливості для планування та створює основу для швидкого й економічно вигідного надання необхідних земельних ділянок.

Модель забудови житлових ділянок міста Єни складається з таких чотирьох стратегічних компонентів (див. також додаток 1 «Огляд стратегічних компонентів» у розділі для завантаження):

Компонент А — Розвиток муніципальних земельних ділянок

Муніципальна власність на земельні ділянки дає змогу в короткостроковій перспективі реалізувати соціально справедливий, сталий та містобудівно обґрунтований розвиток земель під забудову. Щоб досягти кількісних та якісних цілей розвитку земельних ділянок під забудову, у Єні — окрім приватних ділянок — все частіше до стадії готовності до забудови доводиться муніципальні ділянки, що включені до чинної редакції Концепції житлового будівництва.

Для земельних ділянок під житлову забудову, що перебувають у комунальній власності, відповідно до потреб розпочинаються процедури розробки планів містобудівного регулювання. Планування, облаштування та реалізація лежать у компетенції міста. При цьому застосовуються «Настанови щодо житлової політики міста Єни» (20/0482-BVщодо надання концепцій у сфері багатоповерхового житлового будівництва та 22/1740-BVщодо надання земельних ділянок під власне житло на основі критеріїв). Крім того, місто підтримує на своїх ділянках проекти спільного житлового будівництва (постанова міської ради 21/0989-BV).

У майбутньому для земельних ділянок, призначених під багатоповерхове житло з щонайменше 15 житловими одиницями, буде встановлено мінімальну частку у 30 відсотків для створення житла з регульованою орендною платою та обмеженим правом заселення. Умовою реалізації цієї мети є відповідна програма фінансової підтримки з боку Вільної держави Тюрінгія.

Компонент Б — Стратегічне придбання земельних ділянок та довгострокова політика формування земельного резерву

Для задоволення поточної потреби в земельних ділянках для коротко- та середньострокового розвитку проєктів, а також для формування довгострокового земельного резерву місто має своєчасно та в достатньому обсязі придбавати земельні ділянки. Місто Єна (муніципальне підприємство KIJ) у майбутньому буде активніше придбавати земельні ділянки, які, зокрема, включені до чинної концепції житлового будівництва. Крім того, місто безпосередньо купує інші ділянки, придатні для забудови, ділянки для заходів з природоохоронної компенсації та заміщення, ділянки, придатні для обміну, а також ділянки з метою формування довгострокового резерву земель із відкритим призначенням.

З боку KIJ відділ управління земельними ділянками виступає контактною особою для власників, які мають намір продати землю, та супроводжує весь процес купівлі — від першого необов’язкового запиту до укладення договору купівлі-продажу.

У майбутньому місто Єна продовжуватиме та активізуватиме використання загального (§ 24 BauGB) та особливого права першочергового викупу (§ 25 BauGB). При цьому міська адміністрація перевірятиме можливості прийняття статутів про право першочергового викупу та подаватиме їх міській раді для ухвалення відповідних рішень.

Компонент C — Спільна розробка ділянок під житлову забудову

Місто Єна й надалі робить ставку на залучення приватних осіб до розвитку земельних ділянок під забудову. Стратегічний компонент C базується на ситуації, коли ділянки, що підлягають забудові, перебувають у власності третіх осіб, і передбачає два варіанти співпраці з приватними особами у сфері розвитку земель під забудову — компоненти C1 та C2.

C1 — Пропозиційний план забудови

Місто розробляє та облаштовує майбутні пропоновані плани забудови за умови повного проміжного придбання відповідних земельних ділянок (100 відсотків площі, що підлягає забудові).

На цих ділянках під забудову місто застосовуєпри їх реалізації концептуальне присудження (20/0482-BV), а також директиву щодо власного житла (22/1740-BV).

Місто може, зокрема з метою створення житла для власного користування або будівництва житла існуючими власниками, за їхнім бажанням надати колишнім власникам право на пропорційне повернення освоєних ділянок під забудову, при цьому переважна частина ділянок, як правило, має виділятися для реалізації через концептуальне надання та/або Директиву про власне житло. Повернення здійснюється за початковою ціною придбання з додаванням пропорційної частки витрат на облаштування земельних ділянок під забудову. 

C2 — План забудови, пов’язаний з конкретним проектом

Застосування планів забудови, орієнтованих на конкретні проекти, залишається важливим інструментом забезпечення житлом силами третіх осіб. На виконавця проекту (житлові підприємства, приватні особи) покладається розробка, будівництво та реалізація житлового проекту. Підписуючи угоду про розробку проекту (див. додаток 2 «Проект меморандуму про наміри щодо розробки проекту» у розділі завантажень), ініціатор проекту зобов’язується визнавати принципи «Єнської моделі земельних ділянок під житлову забудову». 

У майбутньому в містобудівному договорі з ініціатором проекту, за умови наявності потреби на рівні мікрорайону та відповідного визначення пріоритетності міською владою, має регулярно узгоджуватися мінімальна частка у 30 відсотків для створення житла, що підлягає субсидуванню. Для житлових проектів у сегменті дрібної забудови реалізація власних будинків із часткою не менше 30 відсотків має здійснюватися на основі «Керівних принципів щодо надання міських земельних ділянок під будівництво власних будинків на основі критеріїв» (22/1740-BV) та здійснюватися відповідно до закріплених у ній категорій розподілу 1 і 2 (розподіл на основі соціальних критеріїв, а також частково з урахуванням рівня доходів домогосподарств-заявників). Крім того, ініціатор проекту гарантує покриття витрат та інших видатків. Для вирішення завдань планування та забезпечення якості містобудівного проектування регулярно застосовуються конкурсні процедури.

Модуль D — Мобілізація земельних ділянок під житлову забудову з перенесеним планом забудови

Ділянки під житлову забудову з перенесеними планами забудови (ділянки категорії «Е» згідно з «Концепцією житлового будівництва Єни 2035») становлять значний потенціал для створення житлового фонду в Єні. Тут вже існує право на забудову, однак мобілізації ділянок перешкоджають значні перешкоди. Потенційні ділянки під забудову, як правило, розподілені між великою кількістю власників, частково бракує необхідної готовності власників до співпраці або продажу, а інфраструктурне забезпечення не гарантоване.

У перенесених планах забудови місто Єна буде просувати планування інфраструктурного забезпечення незабудованих потенційних ділянок та забезпечувати можливість забудови шляхом — спочатку добровільного, а згодом і примусового — перерозподілу земельних ділянок.

Постанова щодо «Єнської моделі земельних ділянок під житлову забудову» є принциповим політичним рішенням. Вона містить загальні стратегічні цілі та керівні принципи політики Єни у сфері земельних ділянок під житлову забудову. Для конкретного наповнення змісту в постанові було сформульовано низку завдань щодо вивчення питань, які в рамках подальшого процесу реалізації будуть опрацьовані внутрішньою адміністративною робочою групою.

Місто Єна прагне забезпечити адекватний та справедливий розподіл витрат на облаштування земельних ділянок під забудову між бенефіціарами планування та самим містом. Особа, яка отримує переваги від планування, має брати на себе стійку частку витрат та інших витрат, пов’язаних з освоєнням земельних ділянок під забудову. Щодо змісту та обсягу цієї участі міська адміністрація на наступному етапі роботи розробить обов’язкові нормативні акти.

Крім того, згідно з цим принциповим політичним рішенням міська адміністрація отримала доручення перевірити, наскільки доцільним є запровадження револьверного фонду нерухомості для забезпечення майбутнього фінансування придбання та облаштування земельних ділянок. Доходи від освоєння земельних ділянок під забудову повертаються до активів фонду і мають, наскільки це можливо, цільово використовуватися для подальшого формування земельного резерву та/або освоєння земельних ділянок під забудову.

Крім того, у рамках застосування моделі забудови земельних ділянок може виникнути необхідність конкретизувати зміст інструментів земельної політики та вдосконалити їх відповідно до потреб. Про прогрес у реалізації Єнської моделі забудови земельних ділянок планується звітувати, починаючи з 2026 року.

1. Які виклики виникають під час впровадження моделі земельних ділянок під забудову?

Модель забудови земельних ділянок загалом може бути ефективним інструментом для створення доступного житла, але вона вимагає чіткої стратегії, політичної підтримки та довгострокової земельної політики. До найбільших викликів належать такі аспекти:

Наявність земельних ділянок

Місто Єна володіє лише невеликою кількістю власних земельних ділянок під житлову забудову і мусить їх спочатку придбати. Приватні власники часто вимагають високих цін або утримують частину земель, щоб отримати вигоду від можливого зростання їхньої вартості. Щоб перетворити ці об’єкти спекуляції на майбутні ділянки під житлову забудову, місто Єна прагне здійснювати раннє придбання земельних ділянок та активніше використовувати право першочергового викупу (стратегічний компонент Б). Накопичення потенційних земельних ділянок під житлову забудову на довгострокову перспективу має надати місту можливість реагувати на нереалістичні цінові вимоги та розпочати забудову в інших місцях. 

Надання коштів на фінансування

Соціальне житлобудівництво потребує фінансування, яке згідно з чинною «Директивою щодо сприяння доступному житлу у Вільній державі Тюрінгія» (07/2023) не надається в необхідному обсязі. У цьому питанні місто Єна має впливати на Вільну державу Тюрінгію з метою забезпечення привабливих умов фінансування та, таким чином, гарантування створення соціального житла.

Кадрові та фінансові ресурси міста

Успішна реалізація Єнської моделі земельних ділянок під забудову пов’язана з додатковими та інтенсивнішими робочими завданнями. Посилена політика міста щодо придбання земельних ділянок та управлінська діяльність міста, пов’язана з компонентом C1 (планування, облаштування та реалізація нових ділянок під житлову забудову), призводять до значного збільшення потреб у фінансових та кадрових ресурсах муніципального підприємства KIJ. Те саме стосується спеціалізованої служби містобудування у зв’язку з інтенсифікацією процедур планування, підготовкою, укладенням та контролем містобудівних договорів, постійною перевіркою відповідності, а також розробкою та прийняттям статутів про право першочергового викупу.

2. Яке значення має Єнська модель земельних ділянок під забудову для приватних власників?

Модель земельних ділянок під забудову має прямий вплив на приватних власників земельних ділянок, особливо якщо вони володіють ділянками в потенційних районах забудови, призначених для житлового будівництва.

«Концепція житлових територій Єни 2035» визначає заплановані для Єни житлові території. Відповідно, ці території також відображаються як такі у плані землекористування. Однак потенційні нові будівельні ділянки у приміських районах (наприклад, зелені або садові ділянки) ще не мають права на забудову.

Етапи розвитку земельних ділянок під забудову

Перш ніж на цій ділянці стане можливе житлове будівництво, вона проходить різні етапи розвитку. Право на забудову надається лише після затвердження обов’язкового плану забудови. З моменту прийняття рішення про початок розробки плану забудови ділянка набуває статусу «земельної ділянки, що очікує забудови». Після прийняття рішення про затвердження плану забудови, яке набрало юридичної сили, ділянку називають «земельною ділянкою для початкового будівництва». Лише після завершення інфраструктурного облаштування — тобто будівництва доріг та прокладання комунікацій для постачання та відведення ресурсів — утворюється «земельна ділянка, готова до забудови». З цими етапами розвитку значною мірою змінюється й вартість земельної ділянки. Це слід враховувати при визначенні ціни.

Придбання земельних ділянок містом 

Якщо власники земельних ділянок сьогодні або для наступних поколінь мають бажання звести житлові будинки на ділянках без права забудови, у майбутньому це буде можливо лише у співпраці з містом Єна. Так звані пропозиційні плани забудови місто розробляє виключно в тому випадку, якщо воно є повним власником земельних ділянок, необхідних для запланованої житлової забудови. Тому місто проактивно та якомога раніше викуповує ці ділянки. Для цього воно використовує муніципальне право першочергового викупу та, за необхідності, приймає статути про право першочергового викупу (§ 25 BauGB). З кожним (колишнім) власником, який бажає звести власний житловий будинок, місто перевіряє, чи є пропозиція про часткову передачу земельних ділянок домісною. Такий вид співпраці дає змогу власнику ділянки отримати землю, готову до забудови, практично без ризиків та з високим рівнем впевненості у плануванні.

3. Які переваги надає модель земельних ділянок під забудову для девелоперів?

Модель земельних ділянок під забудову Єни, завдяки стратегічному компоненту C2, дозволяє розвивати житлову забудову шляхом співпраці з інвесторами. При цьому місто тісно співпрацює з ініціаторами проектів (інвесторами), щоб забезпечити досягнення містобудівних цілей міста та водночас врахування потреб проекту. Інвестори беруть на себе розробку, будівництво та, за необхідності, маркетинг проекту. Місто виконує координуючу роль.

Прозорість та безпека

Одним із головних завдань Єнської моделі забудови земельних ділянок є створення регульованої рамки для укладення містобудівних договорів відповідно до § 11 Законодавства про будівництво (BauGB) та, таким чином, забезпечення прозорості й безпеки для всіх учасників процесу планування. Застосування містобудівних договорів спрощує процеси отримання дозволів та забезпечує кращу передбачуваність витрат, зобов’язань та фінансових зобов’язань. Зрозуміла перевірка на відповідність забезпечує, щоб послуги, які мають надати інвестори, та вигоди, які вони отримують від забудови земельних ділянок, перебували у відповідному співвідношенні. Це дозволяє уникнути необґрунтованих вимог з боку міста чи громадськості, а фінансове навантаження на інвесторів залишається збалансованим.

4. Чому місто Єна хоче скористатися процедурою перерозподілу земельних ділянок?

Житлові ділянки з так званим «перенесеним» планом забудови вже мають право на забудову. Відповідно до «Концепції житлових ділянок Єни 2035» до них належать ділянки категорії «Е», які мають значний потенціал для будівництва 256 одно- та двородинних будинків і 160 квартир у багатоквартирних будинках.

Мобілізація земельних ділянок під забудову

Через велику кількість власників земельних ділянок та відсутність готовності до співпраці або продажу з боку, як правило, окремих власників, застосування моделі проміжного придбання (модуль C1) або кооперативної моделі (модуль C2) часто не є реалістичним варіантом. Тому місто Єна розглядає інструмент перерозподілу земельних ділянок під забудову як важливу можливість для надання та мобілізації земельних ділянок під забудову — як для будівництва житла, що фінансується за рахунок державних субсидій, так і для дрібного житлового будівництва. Мета міста Єни — забезпечити достатню кількість житлової площі — може, звичайно, ускладнюватися та затримуватися через блокуючу позицію окремих власників, але її вже неможливо принципово запобігти.

Реалізація планів забудови, що набрали законної сили

Перерозподіл — це передбачена законом процедура обміну земельними ділянками, під час якої земельні ділянки в межах певної території перерозподіляються з метою забезпечення раціонального забудови. Таким чином, вона слугує реалізації плану забудови, що набрав законної сили. Мета полягає в тому, щоб із роздроблених, безладно розташованих земельних ділянок створити ділянки, готові до забудови, з раціональною інфраструктурою (дороги, стежки, зелені зони). Після перерозподілу власники отримують назад рівноцінну, але повністю облаштовану та готову до забудови земельну ділянку. 

Добровільний перерозподіл

Місто насамперед підтримує добровільний перерозподіл, під час якого власники земельних ділянок домовляються про добровільну реорганізацію шляхом простого обміну ділянками. Якщо це не вдається, може бути застосовано суверенний (офіційний) перерозподіл. Відповідальним за це є комісія з перерозподілу.