Йенская модель застройки жилых участков

Напряженная ситуация на рынке жилья

Йена входит в число немногих городов в новых федеральных землях, население которых непрерывно растет с начала 2000-х годов. В сочетании с ростом числа статистических домохозяйств, неуклонным снижением объемов строительства с 2016 года и очень низким показателем вакантных квартир (2,1 %) (по состоянию на 2023 год, что соответствует примерно 1 250 квартирам), всё это приводит к напряжённой ситуации на рынке жилья в Йене. Чтобы город, являющийся региональным центром, мог оставаться конкурентоспособным и обеспечивать жильём квалифицированных специалистов, необходимо соответствующее предложение жилья.

Муниципальная собственность на земельные участки

«Концепция земельных участков под жилищное строительство Йены 2035» определяет ожидаемый к 2035 году реальный спрос на жилье, а также необходимые потенциальные земельные участки под жилищное строительство. При актуализации общегородского плана землепользования (FNP) учитывается этот земельный фонд. Однако одних только этих градостроительных концепций недостаточно для оперативной мобилизации земель под застройку. Если город располагает собственными земельными участками, он может влиять на достижение социально-политических, градостроительных, экологических и фискальных целей городского развития. Однако земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности, имеются в очень ограниченном количестве, а приобретение земельных участков затрудняется из-за напряженной ситуации на рынке. Лишь около 12 процентов всего потенциала земельных участков под жилищное строительство, предусмотренного «Концепцией земельных участков под жилищное строительство Йены 2035», находятся в собственности города.

Социальное жилье

Без долгосрочного резервирования земельных участков невозможно обеспечить социально приемлемое жилье за счёт создания жилья с регулируемой арендной платой и ограничениями по заселению, а также за счёт концептуального распределения и оперативного предоставления доступного жилья. Для обеспечения домохозяйств с низким доходом особое значение имеют, прежде всего, квартиры, строительство которых финансируется из государственных средств. Однако их количество с 2015 года значительно сократилось. Дополнительное строительство субсидируемого жилья в Свободном государстве Тюрингия до 2024 года не могло осуществляться в необходимом объеме из-за действующих в текущем законодательном периоде условий предоставления субсидий.

Нехватка жилья способствует росту арендной платы и цен на земельные участки под застройку — противодействовать этому можно только за счёт увеличения предложения. Поэтому будущая городская политика в области земельных участков под застройку имеет решающее значение для устойчивого, социально и климатически справедливого развития городов.

Ульмская модель

Ряд муниципалитетов в Германии уже располагают моделью землепользования и применяют её в целях социально справедливого использования земельных ресурсов. К ним относятся, например, Штутгарт, Мюнхен, Потсдам или Мюнстер. «Ульмская модель», послужившая ориентиром для ряда городов, практикуется в городе Ульм с 1890-х годов и основана, в частности, на принципе, согласно которому город заблаговременно приобретает земельные участки и удерживает их в собственном владении, чтобы управлять долгосрочным и устойчивым развитием города.

В соответствии с постановлением городского совета «От Ульмской модели к Йенской модели» (21/0977-BVот 08.12.2021) была сформирована рабочая группа из представителей городской администрации, муниципального предприятия KIJ, а также представителей всех фракций городского совета с целью разработки «Йенской модели» на основе «Ульмской модели» планирования земельных запасов. В результате интенсивной работы и обмена опытом с другими муниципалитетами был сделан вывод: универсального шаблона для модели застройки не существует.

«Йенская модель» должна быть адаптирована к индивидуальным условиям города и связанным с ними серьезным ограничениям (расположение, топография, охрана природы, зоны затопления, особенности структуры населенных пунктов, ограниченная доступность земельных участков, ограниченные финансовые и кадровые ресурсы и т. д.).

В рамках принятия принципиального политического решения городской совет утвердил следующие семь пунктов в качестве руководящих принципов политики Йены в области земельных ресурсов для жилищного строительства:

1. Город Йена преследует цель устойчивого и социально сбалансированного развития жилищного строительства путем создания жилого фонда в соответствии с потребностями в рамках социально-политических целей и целей стабилизации цен на основе действующей на данный момент редакции Концепции развития земельных участков под жилищное строительство. В настоящее время это соответствует целевому показателю в 4 830 квартир к 2035 году.
2. Город Йена активно продвигает стратегическое приобретение земельных участков и их долгосрочное резервирование в соответствии с ключевым проектом ISEK № 9 «Стратегическое управление земельными ресурсами» с целью долгосрочного расширения возможностей муниципалитета Йены в интересах общественного блага.
3. Город Йена содействует реализации социально-политических целей, а также целей в области защиты климата путем инициирования, с учетом потребностей, процедур разработки планов застройки для предоставления прав на застройку и при этом уделяет особое внимание развитию земельных участков под жилищное строительство, находящихся в муниципальной собственности.
4. Город Йена продолжает активно регулировать выделение муниципальных земельных участков под застройку посредством концептуального выделения и директивы о выделении земельных участков под строительство собственного жилья на основе критериев (Директива о собственном жилье).
5. Город Йена по-прежнему делает ставку на участие и вовлечение частных лиц в развитие земельных участков под застройку, при условии, что они выполняют количественные и качественные требования к структуре жилищного фонда или принимают на себя соответствующие обязательства.
6. Город Йена стремится к разумному и справедливому распределению затрат на развитие земельных участков под застройку между бенефициарами планирования и самим городом.
7. Город Йена постоянно стремится к сохранению и развитию Йены как «города коротких путей» за счет экологически безопасного дополнения преимущественно прилегающих к центральной части города, компактных и многофункциональных структур с плотностью застройки, не наносящей ущерба климату и городскому ландшафту, а также путем интеграции городских зеленых зон в соответствии с концепцией «двойного внутреннего развития».

Эта концепция основана на уже принятых решениях городского совета по жилищной политике Йены.

Устойчивое развитие жилищной политики: руководящие принципы и утверждение концепции

С целью обеспечения в пределах города достаточного по качеству предложения жилья для дальнейшего устойчивого и социально сбалансированного развития рынка жилья в региональном центре Йене постановлением городского совета «Устойчивость жилищной политики для Йены: руководящие принципы и утверждение концепции» (20/0482-BVот 14.10.2020) была утверждена социально-политическая цель по стабилизации цен, предусматривающая создание 4 830 жилых единиц к 2035 году.

ISEK Йена 2030+

В Комплексной концепции городского развития Йены 2030+  (ISEK, постановление городского совета 17/1632-BV) в ключевом проекте № 9 «Стратегическое управление земельными ресурсами» сформулирована цель укрепления возможностей муниципалитета за счёт стратегического приобретения земельных участков, которая достижима только путём формирования долгосрочного земельного резерва (т. е. накопление земельных запасов сверх текущих потребностей, определённых в профильных концепциях) может быть достигнута. Стратегическое муниципальное управление земельными ресурсами служит целям устойчивого и ответственного использования ограниченного ресурса — земельных площадей — и учитывает не только экономические, но и экологические, климатические и социальные аспекты.

Руководящие принципы жилищной политики

Выделение муниципальных участков под застройку регулируется «Руководящими принципами жилищной политики» как надстройкой стратегии жилищной политики Йены. Они дополняются постановлениями городского совета № 20/0482-BVо выделении участков для многоквартирного жилищного строительства, № 22/1740-BVо выделении участков под строительство собственного жилья на основе определённых критериев и № 21/0903-BVо создании жилья с регулируемой арендной платой и ограниченным количеством жильцов в соответствии с Йенской моделью социального жилищного строительства на период с 2020 по 2022 годы.

Городское развитие с учетом климатических требований

Постановление о земельных участках под застройку может способствовать реализации концепции «города коротких путей» и климатически устойчивого городского развития, поскольку ключ к климатически устойчивому дополнению преимущественно расположенных вблизи центра города, компактных и многофункциональных структур заключается в доступе муниципалитета к земельным ресурсам. Резерв земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, открывает возможности для планирования и создает основу для быстрого и экономичного предоставления необходимых земельных участков.

Йенская модель застройки жилых участков состоит из следующих четырёх стратегических компонентов (см. также Приложение 1 «Обзор стратегических компонентов» в разделе «Материалы для скачивания»):

Компонент A — Развитие муниципальных земельных участков

Наличие земельных участков в муниципальной собственности позволяет в краткосрочной перспективе реализовать социально справедливое, устойчивое и соответствующее требованиям градостроительства развитие земель под застройку. Для достижения количественных и качественных целей развития земельных участков под застройку в Йене — наряду с частными участками — все чаще готовятся к застройке муниципальные участки, включенные в действующую на данный момент версию концепции жилищного строительства.

В отношении земельных участков под жилищное строительство, находящихся в муниципальной собственности, в соответствии с потребностями инициируются процедуры разработки планов градостроительного развития. Планирование, благоустройство и сбыт находятся в ведении города. При этом применяются «Руководящие принципы жилищной политики города Йены» (20/0482-BVо присвоении концепций в сфере многоквартирного жилищного строительства и 22/1740-BVо присвоении участков под строительство собственного жилья на основе критериев). Кроме того, город поддерживает на своих участках проекты совместного жилищного строительства (постановление городского совета 21/0989-BV).

В будущем к участкам, предназначенным для многоэтажного жилищного строительства с не менее чем 15 жилыми единицами, будет применяться требование о выделении не менее 30 процентов площади под жилье с регулируемой арендной платой и ограничениями по заселению. Условием для реализации этой цели является наличие соответствующей программы финансовой поддержки со стороны Свободного государства Тюрингия.

Компонент B — Стратегическое приобретение земельных участков и долгосрочная политика формирования земельного резерва

Для удовлетворения текущей потребности в земельных участках для реализации кратко- и среднесрочных проектов, а также для формирования долгосрочного земельного резерва город должен своевременно и в достаточном объеме приобретать земельные участки. В будущем город Йена (муниципальное предприятие KIJ) будет в большей степени приобретать земельные участки, которые, в частности, включены в актуальную на данный момент концепцию земельных участков под жилищное строительство. Кроме того, он приобретает на условиях свободной сделки дополнительные участки, пригодные для застройки, участки для реализации природоохранных компенсационных и замещающих мер, участки, пригодные для обмена, а также участки в целях формирования долгосрочного резерва земель с открытыми возможностями использования.

Со стороны KIJ отдел управления земельными ресурсами выступает в качестве контактного лица для собственников, намеревающихся продать землю, и сопровождает весь процесс покупки от первого необязывающего запроса до заключения договора купли-продажи.

В будущем город Йена будет продолжать и активизировать использование общего (§ 24 BauGB) и особого права преимущественной покупки (§ 25 BauGB). При этом администрация города изучает возможности принятия постановлений о праве преимущественной покупки и представляет их городскому совету для принятия соответствующих решений.

Компонент C — Совместное развитие земельных участков под жилищное строительство

Город Йена по-прежнему делает ставку на активное участие и вовлечение частных лиц в развитие земельных участков под застройку. Стратегический компонент C исходит из того, что развиваемые участки находятся в собственности третьих лиц, и в рамках компонентов C1 и C2 определяет два варианта сотрудничества с частными лицами при развитии земель под застройку.

C1 — План застройки по инициативе

Будущие предложительные планы застройки разрабатываются и реализуются городом при полном промежуточном приобретении соответствующих земельных участков (100 процентов площади застройки).

При реализации этих участков под застройку город применяетконцептуальный подход к присуждению контрактов (20/0482-BV), а также директиву о собственном жилье (22/1740-BV).

Город может, в частности, для создания жилья для собственного пользования или строительства жилья существующими собственниками, бывшим собственникам по их желанию гарантировать право на пропорциональную обратную передачу освоенных участков под застройку, при этом на реализацию посредством концептуального присуждения и/или директивы о собственном жилье, как правило, должна приходиться преобладающая доля площадей. Передача осуществляется по первоначальной цене покупки с добавлением пропорциональной доли затрат на благоустройство земельного участка под застройку. 

C2 — План застройки, ориентированный на конкретный проект

Применение планов застройки, ориентированных на конкретные проекты, по-прежнему является важным инструментом обеспечения жильем силами третьих лиц. На инициатора проекта (жилищные компании, частные лица) возлагается ответственность за разработку, строительство и реализацию жилищного проекта. Подписывая соглашение о разработке проекта (см. Приложение 2 «Проект соглашения о намерениях по разработке проекта» в разделе «Загрузки»), инициатор проекта обязуется признавать принципы «Йенской модели предоставления земельных участков под жилищное строительство». 

В будущем в договоре о градостроительстве с инициатором проекта, при наличии потребности на уровне микрорайона и установлении соответствующего приоритета со стороны города, будет регулярно оговариваться минимальная доля в 30 процентов для создания субсидируемого жилья. Для проектов жилищного строительства в сегменте мелких объектов сбыт собственного жилья с долей не менее 30 процентов должен осуществляться в соответствии с «Руководством по критериальному предоставлению городских участков под строительство собственного жилья» (22/1740-BV) и осуществляться в соответствии с закреплёнными в ней категориями предоставления 1 и 2 (предоставление на основе социальных критериев, а также частично с дополнительным учётом уровня доходов домохозяйств-заявителей). Кроме того, инициатор проекта обязуется взять на себя расходы и прочие затраты. Для решения задач планирования и обеспечения качества градостроительства регулярно применяются конкурсные процедуры.

Модуль D — Мобилизация земельных участков под жилищное строительство с перенесенным планом застройки

Земли под жилищное строительство с перенесенными планами застройки (участки категории E «Концепции жилищного строительства Йены 2035») представляют собой значительный потенциал для создания жилья в Йене. Здесь уже имеется право на застройку, однако существуют значительные препятствия для мобилизации этих земель. Потенциальные участки под застройку, как правило, распределены между множеством собственников, частично отсутствует необходимая готовность собственников к сотрудничеству или продаже, а инфраструктурное обеспечение не гарантировано.

В рамках перенесенных планов застройки город Йена будет продвигать планирование инфраструктуры для незастроенных потенциальных участков и обеспечивать возможность застройки посредством перераспределения земельных участков — сначала на добровольной основе, а впоследствии в рамках государственных полномочий.

Постановление о «Йенской модели застройки земель под жилищное строительство» представляет собой принципиальное политическое решение. Оно содержит общие стратегические цели и руководящие принципы политики Йены в области застройки земель под жилищное строительство. Для конкретизации содержания в постановлении был сформулирован ряд заданий на проведение экспертизы, которые в ходе предстоящего процесса реализации будут выполняться внутренней административной рабочей группой.

Город Йена стремится к разумному и справедливому распределению затрат на развитие земельных участков под жилищное строительство между лицами, получающими выгоду от планирования, и самим городом. Лицо, получающее льготы в рамках планирования, должно на постоянной основе участвовать в покрытии затрат и прочих расходов, связанных с освоением земельных участков под застройку. Содержание и объем такого участия будут определены городской администрацией на следующем этапе работы в виде обязательных к исполнению положений.

Кроме того, в соответствии с этим политическим принципиальным решением городской администрации было поручено проанализировать, насколько целесообразно ввести револьверный земельный фонд для обеспечения будущего финансирования приобретения и освоения земельных участков. Доходы от освоения земельных участков под застройку возвращаются в капитал фонда и должны, по возможности, целевым образом использоваться для дальнейшего накопления земельных резервов и/или освоения земельных участков под застройку.

В рамках применения модели застройки может также возникнуть необходимость в конкретизации содержания инструментов земельной политики и их дальнейшей адаптации к конкретным условиям. Отчеты о ходе реализации модели застройки Йены планируется представлять начиная с 2026 года.

1. Какие проблемы возникают при внедрении модели «земельные участки под застройку»?

Модель «строительного участка» в целом может быть эффективным инструментом для создания доступного жилья, но она требует четкой стратегии, политической поддержки и долгосрочной земельной политики. К числу основных проблем относятся следующие аспекты:

Наличие земельных участков

Город Йена располагает лишь небольшим количеством собственных земельных участков под жилищное строительство и вынужден сначала их приобретать. Частные владельцы зачастую выставляют высокие цены или удерживают часть земельных участков, чтобы извлечь выгоду из возможного роста их стоимости. Чтобы превратить эти объекты спекуляции в будущие участки под жилищное строительство, город Йена стремится к заблаговременному приобретению земельных участков и более активному использованию прав преимущественной покупки (стратегический компонент B). Накопление потенциальных земельных участков под жилищное строительство в долгосрочной перспективе должно дать городу возможность реагировать на нереалистичные ценовые запросы и начать застройку в других местах. 

Предоставление субсидий

Строительство социального жилья требует субсидий, которые в соответствии с действующим «Положением о поддержке доступного жилья в Свободном государстве Тюрингия» (07/2023) не предоставляются в необходимом объеме. В данном случае город Йена должен оказать влияние на Свободное государство Тюрингию с целью обеспечения привлекательных условий субсидирования и, таким образом, гарантировать создание социального жилья.

Кадровые и финансовые ресурсы города

Успешная реализация Йенской модели застройки связана с дополнительными и более интенсивными рабочими задачами. Активизация городской политики выкупа земельных участков и связанная с компонентом C1 управленческая деятельность города (планирование, благоустройство и сбыт новых участков под жилищное строительство) приводят к значительному увеличению потребности в финансовых и кадровых ресурсах городского предприятия KIJ. То же самое относится к специализированной службе городского планирования в связи с активизацией процессов планирования, подготовки, заключения и контроля градостроительных договоров, постоянной проверки их адекватности, а также разработки и принятия положений о праве преимущественной покупки.

2. Какое значение имеет Йенская модель застройки для частных собственников?

Модель застройки напрямую затрагивает частных собственников земельных участков, особенно если они владеют участками в потенциальных зонах застройки, предназначенных для жилищного строительства.

В «Концепции жилой застройки Йены до 2035 года» указаны запланированные для Йены участки под жилую застройку. Соответственно, эти участки также обозначены как таковые в плане землепользования. Однако потенциальные новые участки под застройку в пригородных районах (например, зеленые зоны или садовые участки) пока не имеют права на застройку.

Этапы развития земельных участков под застройку

Прежде чем на данной территории станет возможной жилая застройка, она проходит различные этапы развития. Право на застройку возникает только после принятия обязательного к исполнению плана застройки. С принятием решения о начале разработки плана застройки возникает «земля, ожидающая застройки». После вступления в силу постановления о принятии плана застройки участок получает статус «участка, готового к началу строительства». Только после завершения инфраструктурных работ — то есть строительства дорог и прокладки сетей коммунального снабжения и канализации — возникает «земля, готовая к застройке». На этих этапах развития стоимость участка также значительно меняется. Это следует учитывать при определении ценовых ожиданий.

Приобретение земельных участков городом 

Если у собственников земельных участков сегодня или у последующих поколений возникнет желание возвести жилые здания на участках, не имеющих права на застройку, в будущем это будет возможно только в сотрудничестве с городом Йена. Так называемые предложенные планы застройки город разрабатывает исключительно в том случае, если он является полным собственником земельных участков, необходимых для планируемой жилой застройки. Поэтому город проактивно и как можно раньше приобретает эти участки. Для этого он использует муниципальное право преимущественной покупки и, при необходимости, принимает постановления о праве преимущественной покупки (§ 25 Закона о строительстве (BauGB)). В отношении каждого (бывшего) собственника, желающего построить собственное жилое здание, городская администрация проверяет, является ли предложение о пропорциональной обратной передаче земельных участков под застройку целесообразным. Такой вид сотрудничества позволяет собственнику земельного участка получить готовый к застройке участок практически без риска и с высокой степенью уверенности в планировании.

3. Какие преимущества предлагает модель предоставления земельных участков под застройку для девелоперов?

Модель застройки в Йене, благодаря стратегическому компоненту C2, позволяет осуществлять застройку земельных участков под жилье в сотрудничестве с инвесторами. При этом город тесно сотрудничает с инициаторами проектов (инвесторами), чтобы обеспечить достижение градостроительных целей города и одновременно учесть потребности проекта. Инвесторы берут на себя разработку, строительство и, при необходимости, сбыт проекта. Город выполняет координирующую роль.

Прозрачность и безопасность

Одной из центральных задач Йенской модели застройки является создание регламентированных рамок для заключения градостроительных договоров в соответствии с § 11 Закона о строительстве (BauGB), что обеспечивает прозрачность и безопасность для всех участников планирования. Применение градостроительных договоров упрощает процессы получения разрешений и обеспечивает более точный расчет затрат, обязательств и финансовых обязательств. Понятная проверка адекватности гарантирует, что услуги, которые должны быть оказаны инвесторами, и выгоды, получаемые ими в результате застройки земельных участков, находятся в разумном соотношении. Это позволяет избежать необоснованных требований со стороны города или общественности, а финансовая нагрузка на инвесторов остается сбалансированной.

4. Почему город Йена хочет использовать процедуру перераспределения земельных участков?

Участки под жилищное строительство с так называемым «перенесенным» планом застройки уже имеют право на застройку. Согласно «Концепции жилых территорий Йены 2035» к ним относятся участки категории E, которые обладают немалым потенциалом для строительства 256 одно- и двухквартирных домов и 160 квартир в многоквартирных домах.

Мобилизация земельных участков под застройку

Ввиду большого числа собственников земельных участков и отсутствия готовности к сотрудничеству или продаже со стороны, как правило, отдельных собственников, применение модели промежуточного приобретения (модуль C1) или кооперативной модели (модуль C2) зачастую не является реалистичным вариантом. Поэтому город Йена рассматривает инструмент перераспределения земельных участков под застройку как важную возможность для предоставления и мобилизации земельных участков — как для строительства субсидируемого жилья, так и для мелкомасштабного жилищного строительства. Цель города Йены по обеспечению достаточного количества жилья может быть затруднена и задержана из-за блокирующей позиции отдельных собственников, но в принципе больше не может быть сорвана.

Реализация вступивших в силу планов застройки

Перераспределение — это регламентированная законом процедура обмена земельными участками, в ходе которой участки в пределах определенной территории перераспределяются с целью обеспечения целесообразного использования для застройки. Таким образом, оно служит реализации вступившего в силу плана застройки. Цель заключается в том, чтобы из раздробленных, беспорядочно расположенных земельных участков создать готовые к застройке площади с рациональной инфраструктурой (дороги, тротуары, зеленые зоны). После перераспределения собственники получают взамен равноценный, но полностью благоустроенный и готовый к застройке земельный участок. 

Добровольное перераспределение

Город в первую очередь поддерживает добровольное перераспределение, при котором собственники земельных участков договариваются о добровольном перераспределении путем простого обмена участками. Если это не удаётся, может быть применено принудительное (административное) перераспределение. Ответственность за это несет комиссия по перераспределению земельных участков.