Modelo de terrenos para construção residencial de Jena

Mercado imobiliário tenso

Jena é uma das poucas cidades dos novos estados federais cuja população tem vindo a crescer continuamente desde o início da década de 2000. Em conjunto com um aumento do número de agregados familiares registados nas estatísticas, uma atividade de construção em constante declínio desde 2016 e uma taxa de habitações desocupadas muito baixa, de 2,1 % (dados de 2023, o que corresponde a cerca de 1 250 habitações), tudo isto conduz a um mercado imobiliário tenso em Jena. Para continuar a ser competitiva enquanto centro regional e poder disponibilizar habitação para profissionais qualificados, é necessária uma oferta habitacional adequada.

Propriedade municipal de terrenos

O «Plano de Áreas para Habitação de Jena 2035» define a procura qualificada de habitação prevista até 2035, bem como as áreas potenciais necessárias para a construção de habitações. A atualização do Plano de Ordenamento do Território (FNP) de toda a cidade tem em conta este quadro de áreas. No entanto, estas conceções urbanísticas, por si só, não são suficientes para uma rápida mobilização de terrenos para construção. Se a cidade dispuser de terrenos próprios, poderá influenciar os objetivos sociopolíticos, urbanísticos, ecológicos e fiscais do desenvolvimento urbano. No entanto, os terrenos de propriedade municipal são muito limitados e a aquisição de terrenos revela-se difícil devido à situação tensa do mercado. Apenas cerca de 12 por cento de todo o potencial de áreas para habitação previsto no «Plano de Áreas para Habitação de Jena 2035» são propriedade da cidade.

Habitação social

Sem uma reserva de terrenos a longo prazo, não é possível garantir uma oferta de habitação socialmente aceitável através da criação de habitações com rendas e ocupação reguladas, da adjudicação com base em conceitos ou da disponibilização rápida de habitação a preços acessíveis. Para o abastecimento de famílias com baixos rendimentos, os habitações com apoio público são de particular importância. No entanto, o seu parque habitacional tem vindo a diminuir significativamente desde 2015. A construção complementar de habitações com apoio público não pôde ser realizada na escala necessária até 2024 no Estado Livre da Turíngia, devido às atuais condições de financiamento da legislatura.

A escassez da oferta de habitação contribui para o aumento das rendas e dos preços dos terrenos para construção — situação que só pode ser contrariada através de um aumento da oferta. A futura política municipal em matéria de terrenos para construção reveste-se, por isso, de importância central para um desenvolvimento urbano sustentável, socialmente justo e climaticamente responsável.

Modelo de Ulm

Vários municípios na Alemanha já dispõem de um modelo de terrenos para construção e aplicam-no no sentido de uma utilização socialmente justa do solo. Entre eles contam-se, por exemplo, Estugarda, Munique, Potsdam ou Münster. O «Modelo de Ulm», que serviu de orientação a algumas cidades, é praticado na cidade de Ulm desde a década de 1890 e baseia-se, em particular, no princípio de que a cidade adquire terrenos numa fase precoce e os mantém sob a sua própria gestão, a fim de orientar um desenvolvimento urbano sustentável e a longo prazo.

De acordo com a deliberação da Câmara Municipal «Do Modelo de Ulm ao Modelo de Jena» (21/0977-BV,de 08.12.2021) foi criado um grupo de trabalho composto por representantes da administração municipal, da empresa municipal KIJ e por representantes de todos os grupos políticos da Câmara Municipal, com o objetivo de elaborar um «Modelo de Jena» inspirado no «Modelo de Ulm» de planeamento da reserva de terrenos. Como resultado de um processo de trabalho intensivo e do intercâmbio com outros municípios, constatou-se que não existe um modelo padrão para um modelo de terrenos para construção.

O Modelo de Jena deve ser adaptado às condições específicas da cidade e às fortes restrições que estas implicam (localização, topografia, proteção da natureza, zonas de inundação, particularidades da estrutura urbanística, disponibilidade limitada de terrenos, capacidades financeiras e de pessoal restritas, etc.).

Com a decisão política de princípio, o Conselho Municipal confirmou os seguintes sete pontos como orientação para a política de terrenos para habitação de Jena:

1. A cidade de Jena tem como objetivo um desenvolvimento sustentável e socialmente equilibrado da construção de habitações, através da criação de espaço habitacional adequado às necessidades, dentro de um quadro de objetivos de política social e de estabilização de preços, com base na versão em vigor do Plano de Áreas para Habitação. Isto corresponde atualmente a uma meta de 4 830 habitações até 2035.
2. A cidade de Jena promove a aquisição estratégica de terrenos e a reserva a longo prazo de terrenos-chave, em conformidade com o projeto-chave n.º 9 do ISEK «Gestão Estratégica de Terrenos», com o objetivo de ampliar a longo prazo a margem de manobra municipal da cidade de Jena no sentido do bem-estar geral.
3. A cidade de Jena promove a concretização dos objetivos de política social, bem como dos objetivos de proteção climática, através do lançamento, de acordo com as necessidades, de processos de planeamento urbano para a criação de direitos de construção, impulsionando, em particular, o desenvolvimento de terrenos para habitação na posse do município.
4. A cidade de Jena continua a gerir ativamente a atribuição de terrenos municipais para construção através da atribuição baseada em conceitos e da diretiva relativa à atribuição de terrenos para habitação própria com base em critérios (Diretiva sobre Habitação Própria).
5. A cidade de Jena continua a apostar no empenho e no envolvimento do setor privado no desenvolvimento de terrenos para construção, desde que este cumpra os requisitos quantitativos e qualitativos relativos à estrutura habitacional ou assuma compromissos nesse sentido.
6. A cidade de Jena procura uma repartição adequada e justa dos custos de desenvolvimento dos terrenos para construção entre os beneficiários do planeamento e a própria cidade.
7. A cidade de Jena procura continuamente preservar e desenvolver Jena como uma «cidade das distâncias curtas», através de uma expansão climaticamente sustentável, prioritariamente de estruturas próximas do centro da cidade, compactas e de uso misto, com uma densidade compatível com o clima e com a paisagem urbana, e através da integração de espaços verdes urbanos, de acordo com o modelo do «desenvolvimento duplo do interior».

Este modelo baseia-se em decisões já aprovadas pela Câmara Municipal relativas à política de habitação de Jena.

Consolidação da política de habitação: diretrizes e atribuição de conceitos

A fim de disponibilizar, no interior da cidade, uma oferta habitacional de qualidade suficiente para o desenvolvimento sustentável e socialmente equilibrado do mercado habitacional no centro regional de Jena, foi aprovada a resolução da Câmara Municipal «Consolidação da política habitacional para Jena: Diretrizes e Atribuição de Conceitos» (20/0482-BVde 14 de outubro de 2020), foi aprovado o objetivo de política social de estabilização de preços para a criação de 4 830 unidades habitacionais até 2035.

ISEK Jena 2030+

No Conceito Integrado de Desenvolvimento Urbano de Jena 2030+  (ISEK, Deliberação do Conselho Municipal n.º 17/1632-BV), no projeto-chave n.º 9 sobre «Gestão Estratégica do Solo», é formulado como objetivo o reforço da margem de manobra municipal através da aquisição estratégica de terrenos, o que só é possível através da constituição de uma reserva de terrenos a longo prazo (ou seja, a acumulação de terrenos para além das necessidades atualmente identificadas nos planos setoriais) é possível. Uma gestão estratégica municipal do solo visa a utilização sustentável e responsável deste recurso limitado e tem em conta, para além dos aspetos económicos, também as questões ecológicas, climáticas e sociais.

Diretrizes de política habitacional

A atribuição de terrenos municipais para construção é regulada nas «Diretrizes de Política de Habitação» como estratégia global da política de habitação de Jena. Estas diretrizes são complementadas pelas deliberações da Câmara Municipal n.º 20/0482-BVsobre a atribuição de projetos na construção de edifícios de habitação, n.º 22/1740-BVsobre a atribuição baseada em critérios para terrenos destinados à habitação própria e n.º 21/0903-BV,relativa à criação de habitação sujeita a limites de renda e de ocupação, de acordo com o modelo de Jena para a construção de habitação social, para o período de 2020 a 2022.

Desenvolvimento urbano sustentável do ponto de vista climático

A decisão relativa aos terrenos para construção pode apoiar a implementação do modelo da «cidade das distâncias curtas» e de um desenvolvimento urbano compatível com o clima, pois a chave para um complemento compatível com o clima — prioritariamente de estruturas próximas do centro da cidade, compactas e de uso misto — reside no acesso municipal ao solo. Uma reserva de terrenos na posse do município abre opções de planeamento e cria uma base para a disponibilização rápida e económica dos terrenos necessários.

O Modelo de Terrenos para Construção Residencial de Jena é composto pelos seguintes quatro pilares estratégicos (ver também o Anexo 1 «Visão geral dos pilares estratégicos» na área de downloads):

Componente A – Desenvolvimento de terrenos municipais

A propriedade municipal de terrenos permite a implementação a curto prazo de um desenvolvimento de terrenos para habitação socialmente justo, sustentável e de qualidade urbanística. Para poder cumprir os objetivos quantitativos e qualitativos do desenvolvimento de terrenos para construção, em Jena — para além dos terrenos privados — são cada vez mais desenvolvidos para estarem prontos a construir terrenos municipais que constam da versão em vigor do Plano Diretor de Terrenos para Habitação.

No que diz respeito aos terrenos para habitação de propriedade municipal, são iniciados processos de planeamento urbano de acordo com as necessidades. O planeamento, a viabilização e a comercialização são da responsabilidade da Câmara Municipal. Neste contexto, aplicam-se as «Diretrizes de Política de Habitação da Cidade de Jena» (20/0482-BVrelativa à adjudicação de projetos na construção de edifícios de habitação e 22/1740-BVrelativa à adjudicação baseada em critérios para terrenos destinados à habitação própria). Além disso, a Câmara Municipal apoia projetos de habitação coletiva nos seus terrenos (deliberação da Câmara Municipal 21/0989-BV).

No futuro, para os terrenos destinados à construção de edifícios de habitação com, pelo menos, 15 unidades habitacionais, será aplicável uma quota mínima de 30 por cento para a criação de habitações com rendas e ocupação reguladas. A concretização deste objetivo depende da existência de um quadro de apoios adequado por parte do Estado Livre da Turíngia.

Módulo B – Aquisição estratégica de terrenos e política de reserva de terrenos a longo prazo

Para cobrir as necessidades atuais de terrenos para o desenvolvimento de projetos a curto e médio prazo, bem como para a constituição de uma reserva de terrenos a longo prazo, a cidade deverá adquirir terrenos atempadamente e em quantidade suficiente. A cidade de Jena (empresa municipal KIJ) irá, no futuro, adquirir de forma reforçada terrenos que estejam, em particular, incluídos no respetivo plano atual de terrenos para habitação. Além disso, adquire por via de negociação direta outros terrenos adequados para desenvolvimento, terrenos destinados a medidas de compensação e substituição no âmbito da proteção da natureza, terrenos adequados para permuta, bem como terrenos no sentido de uma reserva de terrenos a longo prazo com utilização aberta.

Por parte da KIJ, o Departamento de Gestão de Terrenos está à disposição dos proprietários com intenção de venda como ponto de contacto e acompanha todo o processo de aquisição, desde o primeiro contacto sem compromisso até à celebração do contrato de compra e venda.

A cidade de Jena continuará e intensificará, no futuro, o recurso ao direito de preferência geral (artigo 24.º do BauGB) e ao direito de preferência especial (artigo 25.º do BauGB). Neste contexto, serão analisadas as possibilidades de aprovação de regulamentos relativos ao direito de preferência pela administração municipal e submetidas ao Conselho Municipal para deliberação.

Módulo C – Desenvolvimento cooperativo de terrenos para habitação

A cidade de Jena continua também a apostar no empenho e no envolvimento do setor privado no desenvolvimento de terrenos para construção. O pilar estratégico C baseia-se no caso em que as áreas a desenvolver são propriedade de terceiros e apresenta, com os pilares C1 e C2, duas possibilidades de cooperação com o setor privado no desenvolvimento de terrenos para construção.

C1 – Plano de Ordenamento Urbanístico de Oferta

A cidade elabora e urbaniza futuros planos de ordenamento urbanístico de oferta mediante a aquisição total dos terrenos em causa (100 % da área a desenvolver).

Nestas áreas de construção, a Câmara Municipal aplica, na comercialização, o regime de adjudicação por conceito (20/0482-BV), bem como a diretiva relativa à habitação própria (22/1740-BV).

A Câmara Municipal pode, nomeadamente para a construção de habitação para uso próprio ou para a construção de habitações por parte de proprietários de imóveis existentes, aos antigos proprietários, a pedido destes, garantir um direito de retrocessão proporcional das áreas de construção urbanizadas, devendo a comercialização através da adjudicação por conceito e/ou da diretiva relativa à habitação própria abranger regularmente a maior parte das áreas. A retrocessão é efetuada ao preço de compra original, acrescido dos custos proporcionais do desenvolvimento do terreno para construção. 

C2 - Plano de ordenamento urbano específico para um projeto

A aplicação de planos de ordenamento urbanístico específicos para projetos continua a constituir um instrumento importante para a disponibilização de habitação por terceiros. Compete ao promotor do projeto (empresas de habitação, particulares) o desenvolvimento, a construção e a comercialização do projeto habitacional. Ao assinar um acordo de desenvolvimento de projeto (ver Anexo 2 «Projeto de Declaração de Intenções para o Desenvolvimento do Projeto» na área de downloads), o promotor do projeto compromete-se a reconhecer os princípios do «Modelo de Terrenos para Construção de Habitação de Jena». 

No futuro, deverá ser acordada regularmente com o promotor, no contrato de planeamento urbano — desde que exista uma necessidade específica do bairro e tenha sido estabelecida uma prioridade municipal correspondente —, uma quota mínima de 30 por cento para a criação de habitação social. No que diz respeito aos projetos de habitação no segmento de pequena escala, a comercialização de habitações próprias deverá basear-se, com uma quota mínima de 30 por cento, na «Diretriz para a atribuição, com base em critérios, de terrenos municipais destinados à habitação própria» (22/1740-BV) e ser efetuada de acordo com as categorias de atribuição 1 e 2 nela estabelecidas (atribuição com base em critérios sociais e, em alguns casos, tendo adicionalmente em conta a situação de rendimentos dos agregados familiares candidatos). Além disso, o promotor do projeto compromete-se a assumir os custos e outras despesas. Para resolver as tarefas de planeamento e garantir a qualidade urbanística, são regularmente aplicados procedimentos concorrenciais.

Módulo D – Mobilização das áreas para habitação com plano de ordenamento urbano transitório

As áreas destinadas à habitação com planos de ordenamento urbanístico transitados (áreas E do «Conceito de Áreas para Habitação de Jena 2035») representam um potencial significativo para a criação de habitação em Jena. Aqui já existe direito de construção, mas existem obstáculos significativos à mobilização dessas áreas. As áreas potenciais para construção estão, regra geral, distribuídas por um grande número de proprietários; em alguns casos, falta a necessária disponibilidade dos proprietários para colaborar ou vender, e a viabilização das áreas não está garantida.

Nos planos de ordenamento urbano transferidos, a cidade de Jena irá impulsionar o planeamento da viabilização de terrenos potenciais não urbanizados e garantir a sua urbanizabilidade através de um reajustamento — inicialmente voluntário e, posteriormente, por via administrativa.

A resolução relativa ao «Modelo de Terrenos para Habitação de Jena» é uma resolução política de princípio. Esta contém os objetivos estratégicos gerais e os princípios orientadores da política de terrenos para habitação de Jena. No que diz respeito à definição do conteúdo, foram formuladas na resolução uma série de tarefas de análise, que serão tratadas por um grupo de trabalho interno da administração no processo de implementação que se segue.

A cidade de Jena pretende assegurar uma repartição adequada e justa dos custos de desenvolvimento dos terrenos para habitação entre os beneficiários do planeamento e a própria autarquia. A pessoa beneficiária do planeamento deve participar de forma sustentável nos custos e nas demais despesas decorrentes do desenvolvimento dos terrenos para construção. No que diz respeito ao conteúdo e ao âmbito dessa participação, a administração municipal elaborará, numa próxima fase, regulamentos vinculativos.

Com a decisão política de princípio, a administração municipal foi ainda encarregada de analisar em que medida é adequada a introdução de um fundo imobiliário rotativo para garantir o financiamento futuro da aquisição e do desenvolvimento de terrenos. As receitas decorrentes do desenvolvimento de terrenos para construção revertem para o património do fundo e devem ser utilizadas, na medida do possível, de forma afetada à aquisição de novos terrenos e/ou ao desenvolvimento de terrenos para construção.

No âmbito da aplicação do modelo de terrenos para construção, poderá ainda ser necessário concretizar o conteúdo dos instrumentos de política fundiária e desenvolvê-los de forma mais adequada. A partir de 2026, deverão ser apresentados relatórios sobre os progressos do modelo de terrenos para construção de Jena.

1. Quais são os desafios na implementação do modelo de terrenos para construção?

Um modelo de terrenos para construção pode, em geral, ser um instrumento eficaz para criar habitação a preços acessíveis, mas requer uma estratégia clara, apoio político e uma política fundiária de longo prazo. Entre os maiores desafios contam-se os seguintes aspetos:

Disponibilidade de terrenos

A cidade de Jena possui poucos terrenos (residenciais) próprios e tem de os adquirir primeiro. Os proprietários privados exigem frequentemente preços elevados ou, por vezes, retêm terrenos para lucrar com eventuais aumentos de valor. Para poder transformar estes imóveis especulativos em futuros terrenos para habitação, a cidade de Jena pretende proceder à aquisição antecipada de terrenos e ao uso mais intensivo dos direitos de preferência (componente estratégica B). A aquisição antecipada de terrenos com potencial para habitação deve permitir à cidade reagir a pedidos de preço irrealistas e iniciar um projeto de desenvolvimento noutro local. 

Concessão de subsídios

A construção de habitação social requer fundos de apoio que, ao abrigo da atual «Diretiva para a Promoção da Habitação Acessível no Estado Livre da Turíngia» (07/2023), não estão disponíveis na medida necessária. Neste contexto, a cidade de Jena deve exercer pressão sobre o Estado Livre da Turíngia para que este estabeleça condições de financiamento atrativas e, assim, garanta a criação de habitação social.

Recursos humanos e financeiros da cidade

A implementação bem-sucedida do modelo de terrenos para construção de Jena implica tarefas adicionais e mais intensas. A política municipal de aquisição reforçada e a atividade de gestão da cidade associada ao módulo C1 (planeamento, urbanização e comercialização de novas áreas para habitação) conduzem, na empresa municipal KIJ, a uma necessidade significativamente maior de capacidades financeiras e de pessoal. O mesmo se aplica ao Serviço Especializado de Planeamento Urbano, em consequência da intensificação na execução de processos de planeamento, na preparação, celebração e controlo de contratos de urbanismo, numa avaliação contínua da adequação, bem como na elaboração e aprovação de regulamentos relativos ao direito de preferência.

2. Qual é a importância do modelo de terrenos para construção de Jena para os proprietários privados?

O modelo de terrenos para construção tem repercussões diretas nos proprietários privados de terrenos, especialmente quando estes possuem terrenos em áreas potenciais de construção destinadas a empreendimentos habitacionais.

O «Plano de Áreas Residenciais de Jena 2035» identifica as áreas residenciais previstas para Jena. Consequentemente, estas áreas são também representadas como tal no plano de ordenamento do território. No entanto, as potenciais novas áreas de construção em zonas periféricas (por exemplo, zonas verdes ou jardins) ainda não dispõem de direito de construção.

Fases de desenvolvimento de terrenos para construção

Até que seja possível a construção de habitações, a área passa por diferentes fases de desenvolvimento. O direito de construção só é concedido através de um plano de ordenamento urbano vinculativo. Com a existência da decisão de início do processo para o plano de ordenamento urbano, surge o «terreno com perspetiva de construção». Com a aprovação definitiva do plano de ordenamento, fala-se de «terreno para construção em bruto». Só com a conclusão dos trabalhos de urbanização — ou seja, a construção de estradas e a instalação das redes de abastecimento e escoamento — é que surge o «terreno pronto para construção». Com estas fases de desenvolvimento , o valor do terreno também sofre uma alteração significativa. Este aspeto deve ser tido em conta nas expectativas de preço.

Aquisição de terrenos pela Câmara Municipal 

Se os proprietários dos terrenos desejarem, atualmente ou para as gerações futuras, construir edifícios residenciais em terrenos sem direito de construção, tal só será possível no futuro em cooperação com a cidade de Jena. A cidade elabora os chamados planos de ordenamento urbanístico de oferta exclusivamente quando detém a propriedade integral dos terrenos necessários para a área residencial planeada. Por conseguinte, a Câmara Municipal adquire os terrenos de forma proativa e o mais cedo possível. Para tal, recorre ao direito de preferência municipal e, se necessário, aprova regulamentos relativos ao direito de preferência (artigo 25.º do BauGB). Com cada (antigo) proprietário que pretenda construir o seu próprio edifício residencial, a cidade avalia se a opção de retrocessão proporcional dos terrenos para construção constitui uma proposta vantajosa. Este tipo de cooperação permite ao proprietário do terreno obter um terreno pronto a construir, praticamente sem riscos e com elevada segurança de planeamento.

3. Que vantagens oferece o modelo de terrenos para construção aos promotores imobiliários?

O modelo de terrenos para construção de Jena permite, através do módulo estratégico C2, o desenvolvimento de terrenos para habitação em cooperação com investidores. Neste contexto, a cidade trabalha em estreita colaboração com os promotores do projeto (investidores) para garantir que os objetivos urbanísticos da cidade sejam alcançados e, simultaneamente, que as necessidades do projeto sejam tidas em conta. Os investidores assumem o desenvolvimento, a construção e, se for caso disso, a comercialização do projeto. A cidade assume um papel de coordenação.

Transparência e segurança

Uma das principais preocupações do Modelo de Terrenos para Construção de Jena é criar um quadro regulamentado para a negociação de contratos urbanísticos nos termos do artigo 11.º do BauGB, garantindo assim transparência e segurança a todos os intervenientes envolvidos no planeamento. A aplicação de contratos de urbanismo facilita os processos de aprovação e garante uma melhor previsibilidade dos custos, encargos e compromissos. Uma avaliação de adequação compreensível garante que as prestações a realizar pelos investidores e as vantagens que lhes advêm do desenvolvimento de terrenos para construção se encontrem numa relação adequada. É possível evitar exigências injustificadas por parte da cidade ou da coletividade, e a carga financeira dos investidores mantém-se equilibrada.

4. Por que razão a cidade de Jena pretende recorrer a procedimentos de redistribuição?

As áreas residenciais com o chamado «plano de ordenamento urbano transitório» já dispõem de direito de construção. De acordo com o «Plano Diretor para Áreas Residenciais de Jena 2035», estas incluem as áreas «E», que apresentam um potencial considerável de 256 moradias unifamiliares e bifamiliares e 160 apartamentos em edifícios de habitação coletiva.

Mobilização de terrenos para construção

Devido ao grande número de proprietários de terrenos e à falta de disponibilidade para colaborar ou vender, na maioria dos casos por parte de proprietários individuais, a aplicação do modelo de aquisição intermédia (módulo C1) ou do modelo cooperativo (módulo C2) não é, muitas vezes, uma opção realista. Por isso, a cidade de Jena considera que o instrumento de reajustamento de terrenos para construção constitui uma importante possibilidade para a disponibilização e mobilização de terrenos para construção — tanto para a construção de habitações subsidiadas como para a construção de habitações em pequena escala. O objetivo da cidade de Jena de disponibilizar habitação suficiente pode, embora seja dificultado e atrasado pela atitude obstrucionista de proprietários individuais, já não ser impedido de forma definitiva.

Execução de planos de ordenamento urbanístico com força de lei

A redistribuição é um procedimento de troca de terrenos regulado por lei, no qual os terrenos dentro de uma determinada área são reorganizados para permitir uma utilização adequada para construção. Serve, assim, para concretizar o plano de ordenamento urbano com força de lei. O objetivo consiste em transformar terrenos fragmentados e desorganizados em áreas prontas para construção, dotadas de infraestruturas adequadas (ruas, caminhos, espaços verdes). Após a reorganização, os proprietários recebem de volta um terreno de valor equivalente, mas totalmente equipado e pronto para construção. 

Reorganização voluntária

A Câmara Municipal apoia, em primeiro lugar, uma reordenação voluntária, na qual os proprietários das áreas chegam a acordo sobre uma reordenação voluntária através de uma simples troca de terrenos. Caso tal não seja bem-sucedido, pode ser aplicada uma reordenação de autoridade pública (oficial). A competência recai sobre a Comissão de Reordenação.