耶拿住宅用地模式

紧张的住房市场

耶拿是新联邦州中为数不多的自2000年代初以来人口持续增长的城市之一。 加之统计上的家庭数量增加、自2016年以来建筑活动持续下降，以及空置率极低（仅为2.1%） （截至2023年，约合1,250套住房），这些因素共同导致耶拿的住房市场供不应求。为了作为地区中心保持竞争力，并为专业人才提供住房，必须相应地增加住房供应。

市政土地所有权

《耶拿2035年住宅用地规划》 界定了到2035年预计的合格住房需求以及必要的潜在住宅用地 。 全市 土地利用规划 （FNP） 的修订版 已将这一用地框架纳入考量。 然而，仅凭这些城市规划方案尚不足以快速调动建设用地。如果市政府拥有自有土地，便能够对城市发展的社会政策、城市规划、生态及财政目标施加影响。 但市政拥有的土地非常有限，且由于市场供不应求，土地收购十分困难。在《耶拿2035年住宅用地规划》所列的所有潜在住宅用地中，仅约12%属于市政府所有。

保障性住房

如果没有长期的土地储备，就无法通过建设租金和入住条件受限的住房、实施概念性土地分配以及快速提供可负担住房等方式，确保社会可接受的住房供应。 对于低收入家庭的住房保障而言，政府资助的住房尤为重要。然而，此类住房的存量自2015年以来已显著减少。由于图林根自由州当前立法期内的资助条件限制，至2024年之前无法按所需规模推进补充性资助住房建设。

住房供应短缺推高了租金和建筑用地价格——只有通过增加供应才能扭转这一局面。因此，未来城市建筑用地政策对于实现可持续、社会公正且气候友好的城市发展至关重要。

乌尔姆模式

德国的多个市镇已制定了建设用地模式，并将其应用于实现社会公平的土地利用。例如斯图加特、慕尼黑、波茨坦和明斯特等城市。 “乌尔姆模式”作为部分城市的参考范本，自1890年代起就在乌尔姆市实施，其核心原则在于：市政府应尽早购置地块并将其保留在政府手中，以此引导城市实现长期、可持续的发展。

根据市议会决议《从乌尔姆模式到耶拿模式》（21/0977-BV，2021年12月8日） ，由市政府代表、市政直属机构KIJ以及所有市议会党团代表组成的工作组应运而生，旨在参照“乌尔姆模式”的土地储备规划，制定出“耶拿模式”。 经过深入的工作探讨并参考其他地方政府的经验后，得出结论：建设用地规划模式并不存在现成的蓝图。

耶拿模式必须根据本市的具体情况及相关严格限制（位置、地形、自然保护、洪泛区、聚居结构的特殊性、可用土地有限、财政和人力资源有限等）量身定制。

市议会通过了这项政治原则决议，确认以下七点作为耶拿市住宅用地政策的指导方针：

1. 耶拿市致力于实现住房建设的可持续和社会均衡发展，通过根据《住宅用地规划》的现行版本，在符合社会政策和价格稳定的目标框架内，按需提供住房。 这相当于到2035年建成4,830套住房的目标。
2. 耶拿市将根据《ISEK关键项目第9号“战略用地管理”》的要求，推进战略性用地收购及关键地块的长期储备，旨在从长远角度扩大耶拿市在公共利益层面的市政行动空间。
3. 耶拿市通过根据需求启动城市规划程序以确立建设权，推动社会政策目标及气候保护目标的落实，并在此过程中特别着力发展由市政府持有的住宅建设用地。
4. 耶拿市将继续通过“概念性分配”以及《基于标准的自住住宅用地分配指南》（自住住宅指南），积极调控市政建设用地的分配。
5. 耶拿市将继续重视私营部门的参与并将其纳入建设用地开发进程，前提是这些私营部门能够落实住房结构的数量和质量要求，或作出相应承诺。
6. 耶拿市致力于在规划受益方与市政府之间，对建设用地开发成本进行合理且公平的分配。
7. 耶拿市持续致力于维护和发展耶拿作为“短距离城市”的特色，通过以气候友好型方式补充主要位于市中心附近、 紧凑且功能混合的结构，其密度需符合气候和城市景观要求，并根据“双重内部发展”的指导方针整合城市绿地。

这一指导方针基于市议会此前关于耶拿住房政策的决议。

住房政策的持续推进：指导方针与规划方案的授予

为了在耶拿这一区域中心城市内提供质量充足的住房供应，以促进住房市场的进一步可持续发展和社会均衡发展，市议会通过了《耶拿住房政策的持续推进： 指导方针与方案授予》（20/0482-BV，2020年10月14日）通过，确定了到2035年新建4,830套住宅单元以稳定房价的社会政策目标。

耶拿2030+综合城市发展规划

在 《耶拿2030+综合城市发展规划》  （ISEK，市议会决议 17/1632-BV）中，关键项目第 9 项“战略用地管理”将通过战略性土地收购来增强市政行动空间作为目标，而这一目标仅能通过建立长期土地储备 （即在专项规划当前需求评估范围之外储备土地）方能实现。市政战略用地管理旨在对土地这一有限资源进行可持续且负责任的利用，在考虑经济因素的同时，也兼顾生态、气候和社会方面的需求。

住房政策指南

市政建设用地的分配在《住房政策指南》中作为耶拿住房政策的总体战略进行了规范。 这些指导方针与市议 会第20/0482-BV号决议 （关于多层住宅建设项目分配方案）、 第22/1740-BV号决议 （关于基于标准的自住住宅用地分配）以及 第21/0903-BV号决议（关于根据耶拿社会住房建设模式在2020至2022年间创建租金和入住率受限住房）予以具体落实。

气候友好型城市发展

该建设用地决议有助于落实“短距离城市”的指导方针以及气候友好型城市发展，因为要实现以市中心附近、紧凑且功能混合的结构为主的气候友好型城市扩建，关键在于地方政府对土地的掌控权。 拥有市政所有的土地储备，不仅提供了规划设计的选择空间，还为快速、经济地提供所需用地奠定了基础。

耶拿市“住宅建设用地模式”由以下四个战略组成部分构成（另见下载区中的附件1“战略组成部分概览”）：

模块 A——市政用地开发

市政土地所有权使得能够短期内实施符合社会公平、可持续且符合城市规划标准的建设用地开发。 为了实现建设用地开发的数量和质量目标，耶拿市除私人用地外，还将重点对《住宅用地规划》现行版本中包含的市政用地进行开发，使其达到建设条件。

对于市政拥有的住宅用地，将根据需求启动城市规划程序。规划、基础设施建设及市场推广由市政府负责。 在此过程中，将适用《耶拿市住房政策指南》（20/0482-BV号关于多层住宅建设项目概念性招标的规定， 以及22/1740-BV号关于自住住宅用地基于标准的招标规定）。 此外，市政府还支持在其土地上开展社区住房建设项目（市议会决议 21/0989-BV）。

今后，对于规划用于建设至少包含15套住宅单元的多层住宅项目的住宅用地，须确保其中至少30%的面积用于建设租金和入住条件受限的住房。 实现这一目标的前提是图林根自由州提供相应的资助框架。

模块 B——战略性土地收购与长期土地储备政策

为满足短期和中期项目开发对土地的持续需求，并建立长期土地储备，市政府应尽早且在足够范围内收购土地。 耶拿市（下属机构KIJ）今后将加大土地收购力度，重点收购当前住宅用地规划中包含的土地。 此外，市政府还将通过自由交易方式收购其他适合开发的用地、用于自然保护补偿和替代措施的用地、适合交换的用地，以及作为长期用途开放的土地储备用地。

KIJ下属的土地管理部将作为联络窗口，为有意出售土地的业主提供服务，并全程协助完成从首次非约束性询价到签订购买合同的整个收购流程。

耶拿市今后将继续行使并加强一般优先购买权（《建筑法》第24条）和特别优先购买权（《建筑法》第25条）。在此过程中，市政府将审查制定优先购买权条例的可能性，并逐一提交市议会审议表决。

模块C——住宅用地的合作开发

耶拿市将继续重视私营部门的参与，并将其纳入建设用地开发进程。 战略模块C基于待开发用地归第三方所有的假设，并通过模块C1和C2提出了在建设用地开发中与私营部门合作的两种方式。

C1 - 提案性分区规划

在市政府完全收购相关地块（即开发用地100%）的情况下，市政府将制定并开发未来的供应型分区规划。

在这些建设用地进行市场推广时，市政府将适用“概念性招标”规定（20/0482-BV）以及《自住住房指导方针》（22/1740-BV）。

市政府可（特别是为了建设自住型住宅或由现有业主进行住宅建设）， 可应其要求，向原业主保证对已开发建设用地享有按比例的回购权，但通过“概念性招标”和/或《自有住房指导方针”进行的营销通常应占用地的大部分。 回购价格为原始购买价加上建设用地开发费用的相应份额。 

C2 - 项目相关分区规划

通过实施项目相关建设规划，仍可将第三方作为提供住房的重要途径。项目开发商（住房企业、私人）负责住宅项目的开发、建设及销售。 项目开发商在签署项目开发协议（参见下载区附件2《项目开发意向书草案》）时，承诺认可“耶拿住宅建设用地模式”的原则。 

今后，在城市建设合同中，只要存在社区层面的住房需求且市政府已将其列为优先事项，就应与项目开发商约定，定期将至少30%的住房用于建设受补贴住房。 对于小型住宅建设项目，自有住房的销售比例应至少达到30%，并参照《基于标准的城市自有住房用地分配指南》 （22/1740-BV）为依据，并按照其中规定的第1类和第2类分配标准（基于社会标准进行分配，部分情况下还需考虑申请家庭的收入状况）进行。 此外，项目实施方承诺承担相关费用及其他支出。为解决规划任务并确保城市建设质量，将定期采用竞争性程序。

模块 D——利用已转入的详细规划中的住宅建设用地

拥有过渡性建设规划的住宅用地（即《耶拿2035年住宅用地规划》中的E类用地）是耶拿创造住房的重要潜力来源。这些地块虽已具备建设许可，但土地释放仍面临诸多障碍。 这些潜在建设用地通常分散在众多业主手中，部分业主缺乏必要的配合意愿或出售意愿，且基础设施建设尚未得到保障。

在转入的详细规划中，耶拿市将推进未开发潜在用地的基础设施规划，并通过——最初采取自愿方式，随后由政府强制实施——土地调配来确保其可开发性。

关于“耶拿住宅建设用地模式”的决议是一项政治原则性决议。该决议阐述了耶拿住宅建设用地政策的一般性战略目标和指导思想。 关于具体内容的制定，该决议中制定了一系列审查任务，这些任务将在随后的实施过程中由行政内部工作组负责处理。

耶拿市致力于在规划受益方与市政府之间，对建设用地开发成本进行合理且公平的分配。 规划受益人应持续分担建设用地开发的成本及其他相关费用。关于这种分担的具体内容和范围，市政府将在接下来的工作阶段制定具有约束力的规定。

根据该政治原则决议，市政府还受命审查：为保障未来土地收购和开发的资金来源，设立循环房地产基金在多大程度上是可行的。 建设用地开发的收入将回流至基金资产，并应尽可能专项用于进一步储备土地和/或开发建设用地。

在实施建设用地模式的过程中，可能还需要进一步明确土地政策工具的具体内容，并针对实际情况进行精准调整。自2026年起，将定期报告耶拿建设用地模式的实施进展。

1. 实施“建设用地模式”面临哪些挑战？

总体而言，建设用地模式可以成为创造可负担住房的有效工具，但这需要明确的战略、政策支持以及长期的土地政策。最大的挑战包括以下几个方面：

可用土地

耶拿市拥有的自有（住宅）建设用地极少，必须先进行收购。私人业主往往开出高价，或者部分保留土地，以期从可能上涨的地价中获利。 为了将这些投机性土地转化为未来的住宅建设用地，耶拿市致力于尽早收购土地，并更充分地行使优先购买权（战略模块 B）。 通过长期储备潜在的住宅建设用地，该市将能够应对不切实际的要价，并在其他地点启动开发项目。 

资金支持

社会住房建设需要资金支持，但根据现行的《图林根自由州促进经济适用房建设指南》（2023年7月版），可提供的资金规模尚无法满足需求。 在此方面，耶拿市必须向图林根自由州施加影响，以争取提供有吸引力的资助条件，从而确保社会住房的建设。

该市的人力与财政资源

耶拿市建设用地模式的成功实施，意味着需要承担更多且更繁重的工作任务。 市政府加强土地收购政策，以及与C1模块相关的城市管理活动（新住宅用地的规划、开发和营销），导致市属企业KIJ对资金和人力需求显著增加。 同样，由于规划程序的实施、城市建设合同的准备、签订和监督、对合理性的持续审查，以及优先购买权条例的制定和颁布等工作日益密集，城市规划专业部门的需求也随之增加。

2. 耶拿的建设用地模式对私人业主有何影响？

该建设用地模式对私人土地所有者产生直接影响，特别是当他们在潜在住宅开发区域内拥有用于住宅建设的土地时。

《耶拿2035年住宅用地规划》列出了耶拿市规划中的住宅用地。因此，这些用地在土地利用规划中也会被标注为住宅用地。然而，位于城郊区域（例如绿地或花园用地）的潜在新建用地目前尚不具备建设权。

建设用地的开发阶段

在该地块能够进行住宅开发之前，需经历不同的开发阶段。只有通过具有约束力的详细规划，才能获得建设权。随着详细规划启动决议的出台，“待建用地”便随之产生。 当分区规划的法规决议具有法律效力时，该地块被称为“毛坯建设用地”。 只有在完成基础设施建设——即修建道路并铺设供水、供暖、排水及垃圾处理等管线——后，才形成“可建地”。随着这些开发阶段（ ）的推进，地块的价值也会发生显著变化。在确定预期价格时应将此因素纳入考量。

市政府收购土地 

如果土地所有者希望在当前或为后代于无建筑权的土地上建造住宅楼，未来只有与耶拿市政府合作才能实现。 市政府仅在完全拥有规划住宅用地所需地块的所有权时，才会制定所谓的“提案性分区规划”。 因此，市政府将积极主动地尽早收购相关地块。为此，市政府将行使市政优先购买权，并在必要时颁布优先购买权条例（《建筑法》第25条）。 对于每位希望建造自有住宅楼的（原）业主，市政府都会评估“按比例回购建设用地”的方案是否构成一项合理的提议。 这种合作模式使土地所有者能够在基本无风险且规划确定性极高的情况下，获得可立即用于建设的土地。

3. 该建设用地模式对项目开发商有哪些优势？

耶拿市建设用地模式通过战略模块C2，实现了与投资者合作进行住宅用地开发。 在此过程中，市政府与项目发起方（投资者）密切合作，以确保既能实现城市规划目标，又能兼顾项目需求。投资者负责项目的开发、建设以及必要时的营销工作，市政府则发挥协调作用。

透明度与安全性

耶拿建设用地模式的核心目标之一，是根据《建筑法》（BauGB）第11条为城市建设合同的谈判建立规范框架，从而为所有参与规划的各方提供透明度和安全性。 城市建设合同的适用简化了审批流程，并确保了成本、负担和义务的更可预测性。 通过可追溯的合理性审查，可确保投资者应履行的义务与其因建设用地开发而获得的利益保持合理平衡。这既能避免市政府或公众提出不合理的要求，又能保持投资者财务负担的均衡。

4. 耶拿市为何希望采用土地重新分配程序？

那些拥有所谓“过渡性”分区规划的住宅用地已经具备建设权。 根据《耶拿2035年住宅用地规划》，其中包括E类用地，该类用地具有相当大的开发潜力，可建设256栋独栋和双户住宅以及160套多户住宅公寓。

建设用地的整合

由于土地所有者众多，且大多数个体所有者缺乏参与意愿或出售意愿，因此采用“中间收购模式”（模块C1）或“合作模式”（模块C2）往往并非现实可行的选择。 因此，耶拿市将土地重新分配视为提供和整合建设用地的重要途径——不仅用于建设受补贴的住房，也适用于小规模住宅建设。 虽然个别业主的阻挠态度可能会使耶拿市提供充足住房的目标变得更加困难且延迟实现，但已无法从根本上阻止这一目标的实现。

具有法律效力的分区规划的实施

土地重新分配是一种受法律规范的土地交换程序，通过该程序，在特定区域内对地块进行重新规划，以实现合理的建筑用途。因此，它旨在落实已生效的建设规划。 其目标是将分散、杂乱的土地整合为具备合理配套设施（道路、小径、绿地）且可立即开发的建设用地。重新规划后，业主将获得价值相当、但配套设施齐全且可立即开发的土地。 

自愿地块调整

市政府首先支持自愿地块调整，即地块所有者通过简单的地块交换，自愿达成重新规划的协议。如果自愿调整未能成功，则可采取行政（官方）地块调整措施。该事项由地块调整委员会负责。